כתב שיפוי לועדה המקומית – מסמך שחשוב להכיר

בין שלל הטפסים והמסמכים שיזם חותם עליהם בדרך להקמת פרויקט נדל"ני, עליו להתעכב ולתת את הדעת לכתב השיפוי לפי סעיף 197 לחוק אותו דורשת העירייה תדיר, שכן מדובר בהתחייבות שראוי לבחון לעומקה. על אף התיקון לחוק שקבע כי כתבי שיפוי אלה הנם חוקיים, יש לבחון כל כתב שיפוי לגופו, ובנסיבות המתאימות אף לנסות ולדרוש מהעירייה לוותר על החתימה על כתב השיפוי, או להתנות על הוראותיו.

מבוא

בדרך להקמת הפרויקט הנכסף, יזמים נאלצים פעמים רבות לעבור בין מחלקות העירייה השונות לשם קבלת האישורים הדרושים. בין היתר, הם נדרשים לחתום על מה שמכונה "כתב שיפוי" שנמסר לוועדה המקומית לתכנון ובנייה ו/או לעירייה. במאמר שלהלן אנו נתמקד במסמך זה, שעלול להטיל על יזמים הוצאות שאותן ייתכן שלא לקחו בחשבון.

עניין שבשגרה בהליכי התכנון והבנייה, הינו יזם החותם על כתב שיפוי לפיו הוא מתחייב לשפות את הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בגין תביעות, ככל שתוגשנה, בשל פגיעה מהתוכנית שהוועדה עצמה אישרה. מדובר בתביעות המוגשות מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 ("החוק") ע"י בעלי זכויות במקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עמו, ורואים עצמם נפגעים מהתוכנית.

האם הוועדה לתכנון ובנייה רשאית עפ"י דין לדרוש מהיזם לחתום על כתב שיפוי זה, ולהתנות בכך את אישור התוכנית? ואם כן, האם בנסיבות מסוימות יהיה ניתן לטעון אחרת?

טיעונים בעד ונגד, בעבר וכיום

בעבר, היתה קיימת חוסר בהירות בנושא חוקיות הדרישה של הרשויות להסב את חובת השיפוי כאמור על היזם. כך, במקרים רבים יזמי התוכנית היו פונים לבתי המשפט בבקשה לקבוע כי אין להטיל עליהם נטל כספי זה, בין היתר נוכח היעדר הוראת חוק המסמיכה מפורשות את הרשויות להטיל על יזמים הוצאות אלו.

כל מקרה שהיה מגיע לפתחו של ביהמ"ש, היה נבחן לגופו בהתאם לנסיבותיו, כאשר טענות כבדות משקל עומדות בשני צדי המתרס – מי בעד הטלת הוצאה זו על היזם, ומי נגד.

אולם, בשנת 2009 נכנס לתוקף תיקון לחוק[1], אשר הלכה למעשה העניק גושפנקא להסכמי השיפוי והפך אותם לחוקיים[2]. אך האם יהיה נכון הדבר תמיד? הפסיקה בעניין זה לאחר התיקון אינה רבה. אנו בדעה כי יש לעיין בשיקולים שהנחו את בתי המשפט טרם התיקון לחוק על מנת להבין את המורכבות הנעוצה בהסכמי השיפוי, ואת הטענות שניתן להעלות בפני הוועדה המקומית במטרה לנסות ולרכך את דרישת החתימה על הסכמי השיפוי.

הטעמים העיקריים העומדים בבסיס הסבת הסכמי השיפוי אל כתפי היזמים הנם שהעברת הנטל הכספי אל כתפי היזם משקפת את יחסי הכוחות בהליכי התכנון – הצדק החלוקתי דורש שהיזם, שמרוויח מהתוכנית, יישא בנטל ההוצאה בגין הפגיעה בציבור. בנוסף, עומדת השאיפה שהוועדה לא תירתע מאישור תוכניות פרטיות בהיעדר מקור כספי למימון תביעות הפיצויים.

מנגד, ישנם טעמים מדוע לא להעביר את הנטל הכספי לכתפי היזמים: חשש שהרשות תאשר בקלות תוכניות מבלי להתחשב בפגיעות הפוטנציאליות; הטענה כי היטל ההשבחה הוא זה שנועד "לממן" הוצאה כספית זו; ובעבר היה ניתן לטעון שנדרשת הוראת חוק המסמיכה את הועדה בכדי שתהיה רשאית להטיל נטל כספי – טיעון שכבר אינו רלוונטי, לאור התיקון לחוק כאמור.

בין שתי הגישות הנ"ל קיימת גישת ביניים, לפיה היזם יחויב בתשלום הפיצויים במקרים מסוימים בלבד. לדוגמה, לפי גישה זו יזם שמבקש להפעיל תוכנית שכבר תלויה ועומדת – אין להעביר אל כתפיו את נטל הפיצוי. לעומת זאת, במקרה של ייזום פרטי של פרויקט, יהיה זה הוגן כי היזם ישפה את הוועדה, שכן הוא הנהנה העיקרי מהתוכנית – ויש בכך להגשים את עקרון הצדק החלוקתי[3].

כך, גם היום לאחר התיקון לחוק, באם מדובר בתוכנית שאינה פרי ייזומו של היזם, או באזור שבו חלה תוכנית כוללת לשינוי פני הסביבה, או תוכנית שהנה לרווחת התושבים – יכול היזם לטעון בפני הוועדה שאין זה המקרה המתאים להטלת עלויות הפיצוי עליו. זאת, בעיקר לאור שיקולי הצדק החלוקתי, שהרי במקרים הנ"ל היזם אינו הנהנה היחיד, אלא גם הציבור בכללותו, ומשכך אין להטיל עליו את נטל הפיצוי. במאמר מוסגר כדאי לציין כי באזורים בהם חלה התחדשות עירונית כוללת, הסבירות כי תוגשנה תביעות לשיפוי לפי סעיף 197 פוחתת משמעותית, מן הטעם הפשוט שכלל בעלי הנכסים מצויים במערכת שיקולים כלכלית משותפת זהה.

חשוב לציין כי במקרים רבים, גם אם היזם נדרש לשלם את הפיצויים מכוח סעיף 197 לחוק, הוא מעביר נטל כספי זה במסגרת הסכמית אל כתפי החברה הקבלנית עמה הוא מתקשר להקמת הפרויקט. באופן זה אמנם היזם אינו הגורם שמשלם פיצויים אלה בפועל, אולם תשלומים אלה באים לידי ביטוי, כמובן, לענין חישוב התמורה שהוא מקבל מהחברה הקבלנית במסגרת הפרויקט.

עוד נציין כי גם כאשר היזם מתחייב לשלם את הפיצויים מכוח סעיף 197 לחוק, אין משמעות הדבר כי הוא ישלם בסופו של יום את אותם פיצויים, וזאת נוכח מגמת בתי המשפט בשנים האחרונות לצמצם את פסיקת הפיצויים במקרים אלה.

כמו כן, בל נשכח שבנוסף משלם היזם לעירייה היטלי השבחה בגין השבחת המקרקעין עקב התוכנית, ומשכך – באם יחויב מעבר לכך גם בתשלום פיצויים, עולה השאלה האם יוכל לבקש לקזז זאת מהיטל ההשבחה. נציין כי עניין זה כמעט ולא נדון בפסיקה, ואנו בדעה שניתן להעלות טיעון זה בפני העירייה, בנסיבות המתאימות.

סיכום

בין שלל הטפסים והמסמכים שיזם חותם עליהם בדרך להקמת פרויקט נדל"ני, עליו להתעכב ולתת את הדעת לכתב השיפוי לפי סעיף 197 לחוק אותו דורשת העירייה תדיר, שכן מדובר בהתחייבות שראוי לבחון לעומקה. על אף התיקון לחוק שקבע כי כתבי שיפוי אלה הנם חוקיים, יש לבחון כל כתב שיפוי לגופו, ובנסיבות המתאימות אף לנסות ולדרוש מהעירייה לוותר על החתימה על כתב השיפוי, או להתנות על הוראותיו.