חכירת נכס מאת רשות מקומית – השוואה אל מול חכירה מרשות מקרקעי ישראל

מבוא:

עובדה ידועה היא כי כ-90% מהקרקעות בישראל הינן בבעלות המדינה, היינו בבעלות רשות מקרקעי ישראל (להלן: "רמ"י") או קרן קיימת לישראל. במצב דברים כאמור, חלק מהקרקעות האלה מוחכרות לאזרחים ישראליים בהתאם להוראות הסכמי חכירה לתקופות של 49 או 99 שנים, הכוללים לרוב אפשרויות להארכת תקופות החכירה.

עובדה פחות ידועה היא כי גם רשויות מקומיות יכולות להיות בעלים של נכסי מקרקעין ולהחכיר אותם על פי הסכמי חכירה פרטניים.

ההבדל בין שתי הסיטואציות המתוארות לעיל, הינו כי אופן ותנאי ההחכרה של נכס על ידי רמ"י או קק"ל מוסדר על פי חוק[1], בעוד שאין כך המצב כאשר מדובר בנכס שבבעלות רשות מקומית. במצב כאמור, נהוג להחיל על הרשות המקומית כללים וסטנדרטים מהמשפט המינהלי, אך עדיין חסרים הוודאות והכללים הברורים הקיימים כאשר מתנהלים מול רמ"י או קק"ל.

במאמר זה נסקור את ההבדלים בין שני סוגי החכירה דלעיל, בדגש על מצב בו חוכר מעוניין להאריך את תקופת החכירה או לשדרג את זכות החכירה לבעלות, כפי שניתן לעשות בשנים האחרונות בהתאם לרפורמה אותה מקדמת רשות מקרקעי ישראל.

הארכת תקופת חכירה ושדרוג לזכות בעלות בנכסים שבבעלות רמ"י:

כאשר חוכר מעוניין להאריך את תקופת החכירה שלו, רמ"י גובה ממנו דמי חכירה (הניתנים להיוון) הנגזרים משווי הקרקע, אשר שיעורם מוסדר בהחלטות ונהלים פנימיים של רמ"י (כ-13% משווי הקרקע).

כאשר מדובר בשדרוג של זכות החכירה לבעלות, החלטת מועצה מס' 1549 של רמ"י, אשר התקבלה ביום 7.5.18, קובעת את התנאים במסגרתם חוכרים יוכלו לקבל בעלות על הנכסים אותם הם חוכרים, חלקם בתמורה וחלקם ללא תמורה כלשהי.

לדוגמא, נכסים אשר ניתן יהיה לרכוש את הבעלות בהם מרמ"י ללא תמורה הינם דירה בבניין רווי, נכס למטרת מגורים בבנייה צמודת קרקע בשטח של עד 280 מ"ר, נכס למטרת מגורים או תעסוקה אשר שטחו עד 16 דונם ושלגביו נרכשו מלוא זכויות הבנייה בתוכנית שחלה במועד ההקצאה כולל זכויות עתידיות, נכס שנמצא באזורי עדיפות לאומית ועוד.

לגבי יתר הנכסים, רכישת הבעלות בהם מרמ"י תהא בתשלום שיעור כלשהו מערך הקרקע, אשר ייקבע על ידי שמאי של רמ"י (עליו ניתן להשיג באמצעות שומה מטעם החוכר ולאחר מכן באמצעות שמאי מכריע). שיעור התשלום בגין הרכישה מתחיל ב-4.5% ומגיע עד ל-31% משווי הקרקע בנכסים ששטחם עולה על 1 דונם.

כפי שניתן לראות, התנאים והאופן בו ניתן להאריך תקופת חכירה או לשדרג זכות חכירה לבעלות בנכסים שבבעלות רמ"י, מוסדרים באופן די ברור על ידי רמ"י. ברם, אין כך הדבר כאשר מדובר בנכסים המוחכרים על ידי רשות מקומית.

הארכת תקופת חכירה ושדרוג לזכות בעלות בנכסים שבבעלות רשויות מקומיות:

לאחרונה, דובר הרבה בתקשורת על סכסוך בין עיריית תל אביב לבין חוכרים של קרקע במזרח העיר, עליה פועלים במשך עשרות שנים מאות בעלי עסקים. הסכסוך נבע מהעובדה כי העירייה דרשה תשלום בשיעור של 91% משווי הקרקע לצורך קבלת הסכמתה להאריך את תקופת החכירה. מנגד, טענו החוכרים כי מדובר בסכום מופרך ובלתי סביר וכי על העירייה ליישר קו עם רמ"י ולגבות כ-13% משווי הקרקע בגין חידוש הסכמי חכירה.

החוכרים הגישו עתירות נגד עיריית תל אביב ובין הצדדים התנהלו הליכים משפטיים ממושכים, אשר לאחרונה הגיעו לסיומם במסגרת הסכם פשרה הקובע כי החוכרים ישלמו לעירייה 75% משווי הקרקע לצורך הארכת תקופת החכירה ל-49 שנים נוספות.

נציין, כי על אף שהפרשה דנן עוסקת בהארכת תקופת החכירה ולא ברכישת הבעלות, לרשויות המקומיות אין הנחיות ברורות לאף אחת מהפעולות הללו.

מהפרשה דלעיל ניתן בבירור לראות את ההבדלים בין חכירה מרמ"י לבין חכירה מרשות מקומית. בעוד שהקריטריונים, העלויות והפרוצדורות לרכישת נכס או להארכת תקופת החכירה אל מול רמ"י ברורים וקבועים מראש, על הרשויות המקומיות לא חלה חובה להסדיר ולעגן נושאים אלה ועל כן הן חופשיות, לכאורה, לעשות כרצונן ולדרוש אילו סכומים שירצו מאת חוכרים, לצורך הארכת תקופת החכירה או רכישת הבעלות.

הבעייתיות המתוארת לעיל מקבלת משנה תוקף במקרים בהם הדרישה לרכישת זכויות הבעלות מגיעה מהרשות המקומית עצמה, לדוגמא לצורך קבלת אישורה לביצוע פרויקט של התחדשות עירונית. כך, נוצר לעיתים מצב בו רשות מקומית כובלת, הלכה למעשה, את ידי החוכרים ומונעת מהם לקדם פרויקטים של התחדשות עירונית במקרים בהם אין להם את היכולת הכלכלית לשאת בעלויות רכישת הבעלות בנכס. להשלמת התמונה נציין כי במקרים כאמור ישנן דרכים להתמודד עם דרישת הרשות המקומית, כגון הליך של שמאות מכריעה או באמצעות העמסת עלויות רכישת זכויות הבעלות בנכס על היזם העתיד לבצע את הפרויקט עבור החוכרים, ככל שיסכים לכך.

על אף האמור לעיל, חשוב לציין כי לרוב בתי המשפט נוטים להחיל על רשויות מקומיות את סטנדרט ההתנהגות המוגבר החל על גופים מינהליים, על כן הרשויות המקומיות אינן רשאיות לנהוג כאוות ליבן, שכן גם עליהן חלות מערכות של בלמים ואיזונים שמטרתן לוודא כי אלה לא ינצלו את כוחן אל מול חוכרים.

סיכום:

ישנה חשיבות רבה לשאלת זהות המחכיר של נכס, כאשר חוכר שוקל האם לרכוש את זכויות הבעלות בו או להאריך את תקופת החכירה שלו. בעוד שהסטנדרטים לביצוע האמור אל מול רמ"י ברורים, אין כך הדבר כאשר מתמודדים מול רשויות מקומיות.

על כן, מומלץ להיות מודעים למצב הדברים בפועל כאשר שוקלים או מתכננים עסקאות כלשהן בנכס המוחזק מכוח הסכם חכירה, ולבחון את זהות הגוף המחכיר.

[1] חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך – 1960