גבייה בלתי חוקית מוסכמת על ידי הרשות והשלכותיה

תקציר

כלל ידוע הוא כי הרשות המוניציפלית אינה יכלה לטול לעצמה סמכות אשר לא הוקנתה לה באופן מפורש בחוק. פעולה של הרשות השלטונית ללא הסמכה מפורשת בחוק מהווה חריגה מסמכות: קרי פעולה לא חוקית[1], וכאשר מדובר בגביית תשלומי חובה  מן האזרח, אף לא חוקתית[2].

לעתים גביית תשלומי החובה (היטלים, אגרות או מסים אחרים) מבלי שניתנה לה הסמכה מפורשת בחוק כאמור, נעשית מבלי שהאזרח יודע על אי החוקיות שבדרישה (כמו למשל גביית ארנונה ביתר), אך לעתים היא נעשית בידיעת האזרח ואף בהסכמתו המפורשת בדמות התחייבות חוזית כלפי הרשות.

הדבר אפשרי כאשר לאזרח צומחת טובת הנאה אחרת. כך למשל זכייה במכרז שתנאיו כוללים ביצוע תשלום לידי הרשות שאין לגביו סמכות חוקית להטילו, הגדלת זכויות בנייה כתנאי למתן תמיכתה של הרשות בתוכנית משביחה וכיו"ב.

במשפט הישראלי תוצאתו של חוזה בלתי חוקי הנה בטלות. סעיף 30 לחוק החוזים קובע מפורשות כי "חוזה שכריתתו, תכנו או מטרתו הם בלתי חוקיים, בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור – בטל"[3].

אלא שבעוד שתוצאתו של חוזה שהוכרז כבטל היא החובה של כל צד לחוזה להשיב לצד השני מה שקיבל על פי החוזה, ואם ההשבה הייתה בלתי אפשרית או בלתי סבירה – לשלם לו את שוויו של מה שקיבל, במקרה של חוזה בלתי חוקי רשאי בית המשפט, לפטור צד מחובת ההשבה או חלקה[4].

באופן דומה חוק עשיית עושר ולא במשפט מאפשר לתבוע השבה ממי שקיבל נכס או זכות שלא עפ"י דין על חשבונו של התובע, אך מאידך גיסא החוק מקנה לבית המשפט שיקול דעת המאפשר לפטור מהשבה מטעמי צדק[5].

רקע

אחד ממתחמי החיכוך של הרשות העירונית עם הפרט היא בתחום התכנון והבניה. לעתים יוצאת הרשות במכרז המעניק זכויות בניה במקרקעין, לעתים נדרש היזם לשאת בהיטלי פיתוח ואגרות מעבר למתחייב עפ"י החוק ולעתים מבקשת הרשות להטיל על היזם מטלות ציבוריות למיניהן בתמורה למתן היתרי בניה או תמיכתה בתוכנית המשביחות את הזכויות הקיימות.

במסגרת ההתפתחות הטבעית של רשות מוניציפלית, לעתים קיים צורך משולב בפיתוח מהיר של תשתיות, וגיבוש הסכמות עם רשות מקרקעי ישראל, גופים המתמחים בפיתוח ובינוי של התשתיות ויזמים, הכל על מנת לחסוך באופן ניכר במשאב הזמן ובבירוקרטיה מייגעת.

נוצר מצב בו על מנת להגיע לפיתוח מהיר של שכונות ויישובים ולחסוך זמן ניכר המהווה חסם מהותי בהתכנות של פרויקטים גדולים, נערכים הסכמים משולבים שתכליתם להיטיב עם הצדדים. אלא שבמסגרת קיצורי הדרך, מתגלים לעתים פגמים בהתקשרות.

פס"ד דירות יוקרה והשלכותיו

בפרשת דירות יוקרה[6], דן בית המשפט העליון במקרה בו נחתמו הסכמים משולשים בין יזם, רשות מקרקעי ישראל ועירייה, על פיהם היזם מתחייב לשלם היטל השבחה (שאינו חב בו על פי חוק) שיחושב מתוך תכנית בנין שטרם אושרה, קל וחומר טרם מומשו הזכויות, ובנוסף היזם יבצע עבודות פיתוח תמורת קבלת פטור מהיטלי פיתוח. בנסיבות אותו מקרה הביצוע החוזי טרם החל.

בית המשפט העליון קבע עקרונית כי התקשרות חוזית בין רשות מקומית לבין יזם, המשיתה עליו חיובים שאינם קבועים בחוק, מהווה התקשרות פסולה.

עוד נקבע כי אין בהסכמה מודעת של היזם להיבט הבלתי חוקי, כדי לרפא את הפגם שבאי החוקיות. נקבע כי בנסיבות בהן הרשות אינה מוסמכת לדרוש מן הפרט תשלום חובה מסוים, היא גם אינה מוסמכת לכרות עמו חוזה שבמסגרתו יבוצע תשלום זה. אי החוקיות אינה נרפאת ע"י הסכמת הפרט לקבל על עצמו את התשלום הנדרש ממנו בניגוד לחוק, גם אם כנגד תשלום זה מקבל הפרט טובת הנאה שהוא מעוניין בה. באותה פרשה הורה בית המשפט על בטלות ההסכם ועל ביצוע השבה הדדית של התמורה ששולמה לכל צד.

פסה"ד דמרי והשלכותיו

בפרשת דמרי[7], נדונה שאלה זהה בנושא אגרת חיבור מים. יזם זכה במכרז אליו ניגש, ובמסגרתו עבודות פיתוח בוצעו ע"י חברה פרטית בעבור רשות מקרקעי ישראל במקום ובשם המועצה המקומית. היזם שילם לחברה את עלויות הפיתוח וקיבל פטור מאת המועצה לגבי אגרות והיטלי פיתוח אך נדרש לשלם לפי אגרות חיבור לרשת המים הפרטית. לאחר ביצוע תשלום כאמור, נטען כי אגרות המים נגבו שלא כדין ויש להשיבן.

גם במקרה זה נדחתה הטענה כי הסכמתו של יזם לביצוע תשלום בלתי חוקי, ביודעין, מרפאת את הפגם שבאי החוקיות. נקבע כי אותה הסכמה מראש אינה מונעת את זכותו של מתמודד במכרז לתבוע השבת כספים שנגבו ממנו שלא כדין גם אם לא העלה טענה נגד חוקיותם ערב המכרז.

חובת ההשבה היא הכלל, והפטור ממנה הוא בבחינת חריג שיופעל במקרים מועטים. במסגרת סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, מסור לבית המשפט שיקול דעת רחב ביותר לשקול שיקולים שונים במטרה להביא לתוצאה המשקפת צדק יחסי בין הצדדים. בין שיקולים אלה נמנים, בין היתר, תום ליבם של הצדדים, שינוי נסיבות שחל בינתיים במצבה של הרשות, שבגינו תהיה ההשבה בלתי צודקת, ומאזן הנזק, כלומר האם הנזק שבחיוב הרשות בהשבת הזכייה, עולה על הנזק שייגרם ליזם אם לא תושב לו זכייתו.

במקרה זה קבע בית המשפט כי לא היתה הסכמה מפורשת לגביית תשלומי חובה בלתי חוקיים,  אך לאור שינוי הנסיבות מצד הרשות, הוכרה החובה של הרשות לבצע השבה חלקית של הכספים.

פסה"ד בעניין רמת נילי

בעניין רמת נילי[8] הגיש היזם בקשה לשינוי תב"ע (בניית שכונת בתים צמודי קרקע), ואילו הועדה המקומית אישרה אותה בתנאי חתימה של המועצה המקומית. האחרונה ניהלה מו"מ שבסופו נחתם הסכם בגדרו התחייב היזם לבצע עבודות פיתוח שונות בשטחים הציבוריים בשטח הפרויקט ולשאת בהוצאות שונות. עם סיום הבנייה ביקש היזם להשיב לידיו תשלומי פיתוח אותם שילם עפ"י ההסכם. בשאלת חוקיות ההסכם וחובת ההשבה ציין בית המשפט כי יהא זה בלתי צודק לאחר שהיזם מימש את כל זכויותיו מהסכם הפיתוח, בנה שכונת קוטג'ים יוקרתית והפיק רווחים, כי יתאפשר לו לחזור אל הקופה הציבורית בתביעת השבה. נקבע כי זהו מקרה מובהק להחלת סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979, המאפשר לבית המשפט לפטור מהשבה מטעמי צדק.

סיכום

במספר הלכות שנקבעו ע"י בית המשפט העליון, שהושרשו בפסיקות מאוחרות בבית המשפט המחוזי, נקבע כי הרשות המוניציפלית אינה יכולה לגבות תשלומי חובה מעבר לתשלומים שנקבעו בחוק. התקשרויות עם יזמים המטילות עליהם תשלומי חובה או מטלות ציבוריות נוספות הנן בלתי חוקיות. מודעות והסכמה של היזם אינה מכשירה את הפסול שדבק בהתקשרות.

בצד אחד של מפת האינטרסים עומדים הצורך בקיום צדק ושוויון כלפי יתר משתתפי המכרז, שיהוי, יעילות כלכלית וחוסר תום לב בשאלת עיתוי העלאת הטענה מצדו של היזם. בצדה האחר עומדים עקרונות שלטון החוק, חוקיות המינהל וחוקיות משטר המיסוי. בית המשפט הכריע כי חוקיות המנהל ושלטון החוק גוברים.

את האיזון מבצע בית המשפט בהיקף ההשבה של כספים שניטלו שלא כדין. בהתאם לסעיף 31 לחוק החוזים וסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, מפעיל בית המשפט את שיקול דעתו בהתאם לנסיבות הקונקרטיות ועשוי לפטור באופן מלא או חלקי מחובת ההשבה[9] .

סוגיה המשפיעה באופן ניכר על התערבותו של בית המשפט בשאלת הפטור מחובת ההשבה נעוצה בהתנהגותו של היזם מעת כריתת החוזה הבלתי חוקי, ובשלב החוזי אליו הגיעו הצדדים. כך בעוד שעתירה להשבת תשלומי חובה בלתי חוקיים ששולמו בסמוך לאחר ביצוע התשלום וכאשר הצדדים טרם ביצעו את החיוב החוזי עשויה להתקבל, הרי שהגשת העתירה להחזר התשלומים בחלוף זמן רב, ולאחר שהצדדים למעשה קיימו כל אחד את חלקו בהסכם, עשויה להידחות.

[1] בג"ץ 9488/11 מיטראל בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד החקלאות ופיתוח הכפר

[2] סעיף 1(א) לחוק-יסוד: משק המדינה; בג"ץ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון, פ"ד מט(5) 582

[3] חוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973

[4] אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון, סעיף 31 לחוק החוזים

[5] חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979

[6] ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' עיריית יבנה

[7] ע"א 4708/14 י.ח. דימרי בנייה ופיתוח בע"מ נ' מועצה מקומית גן יבנה

 [8] ע"א 974/13 רמת נילי בע"מ נ' מועצה מקומית זכרון יעקב

[9] למקרים בהם פטר בית המשפט את הרשות מחובת השבה: תא (מרכז) 45870-05-13 שירותי בריאות כללית נ' מדינת ישראל (משרד הבינוי והשיכון, רשות מקרקעי ישראל); ע"א 974/13 רמת נילי בע"מ נ' מועצה מקומית זכרון יעקב; ה"פ 50755-11-11 לנדקו ישראל ייזום וניהול בע"מ נ' עיריית יהוד ואח'; ת"א (מרכז) 982-01-10 מדינת ישראל נ' מועצה מקומית בית דגן; ת"א (תל אביב יפו) 17307-11-10 כוכבי נגד עיריית ת"א יפו

למקרים בהם ניתן פטור חלקי מהשבה:

ראה ענין דמרי; וכן ראה ג בהקשר דומה ה"פ 50755-11-11 לנדקו ישראל ייזום וניהול בע"מ נ' עיריית יהוד ואח'