רקע
בשני העשורים האחרונים נלחמת מדינת ישראל במחסור בקרקעות זמינות לבניה כאשר אחד המאגרים המשמעותיים ביותר מצוי בערים, בשכונות ובפרברים. פתרון לבעיה זו ניתן למצוא בתחום הפינוי בינוי המאפשר הריסת מבנים ושכונות ישנות לשם בניית מבנים חדשים וגדולים יותר ובכך מאפשר לשפר את חזית העיר ותשתיותיה ולייצר מקומות דיור רבים.
לצד יתרונותיה הבולטים של ההתחדשות העירונית, ישנם לא מעט כשלים וחסמים ליצירת פרויקטים אלו, הנובעים הן לאור מורכבותו של פרויקט פינוי בינוי והן לאור ניגוד האינטרסים הקיים בין שלושת הצדדים הנוגעים לפרויקט: היזם, הדיירים והרשויות.
כך, מן העבר הראשון, עומד הצורך של היזם להשגת זכויות בניה רבות ככל הניתן לשם יצירת כדאיות כלכלית (פעמים תוך פגיעה בצדדים שלישיים), מצדם של הדיירים קיים האינטרס לפיתוח, העלאת ערך נכסיהם וקבלת הגנה מפני תרחישים פוגעניים, ומצד הרשויות עומד האינטרס לפיקוח, לבקרה על התכנון העירוני ולמיסוי הפרויקטים בערכים גבוהים. עקב החסמים והכשלים הרבים בתחום ההתחדשות העירונית, בשנת 2016 הוקמה בישראל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית שתפקידה להוביל את תחום ההתחדשות העירונית, לסייע במימון תוכניות, בהקמת מינהלות עירונית, בהדרכה מקצועית לדיירים ובהסרת חסמים מבניים וחוקתיים (להלן: "הרשות").
במאמר קצר זה, נתרכז בהצעות הקיימות להסרת חסמים מהותיים בהליכי התחדשות עירונית בראי חוות דעת שפרסמה הרשות בחודש מרץ 2020 (להלן: "חוות הדעת"):
חוסר וודאות כלכלית בשאלת פטור מהיטל השבחה:
היטל השבחה עשוי לקבוע את כדאיותו של פרויקט ואולם נכון להיום, ישנן שתי בעיות מרכזיות ומהותיות בנושא זה. הראשונה טמונה בהוראת חוק בעייתית בשאלת המועד הראוי לחיוב עסקת מכר בהיטל השבחה והשנייה הינה חוסר וודאות של יזמים באשר להיקף ההיטל.
1. חוסר הוודאות הנוגע להיקף היטל ההשבחה:
פרויקטים להתחדשות עירונית רוויים בחוסר ודאות משמעותית, בעוד שוודאות זו, הינה הכרחית ומכרעת לקיומו של כל פרויקט פינוי בינוי. סעיף 2 (א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה -1965 קובע את החובה לשלם היטל השבחה מקום שהמקרקעין הושבח עקב הרחבת זכויות בניה או מסיבה אחרת. סעיף 19(ב)(2) לחוק קובע את סמכותם של שר הבינוי והשיכון ושר הפנים, בהסכמת הרשות המקומית הרלוונטית, ליתן פטור חלקי או מלא מהיטל זה.
הליך הבקשה לקבלת הפטור מתבצע רק לאחר אישור התכנית וטרם קבלת היתר בניה. במסגרת הבקשה היזם נדרש להוכיח כי הפרויקט עומד בקריטריונים שונים וביניהם חוסר כדאיות לפרויקט ולצרף לבקשה חוות דעת שמאית. את האישור לבקשה עליו לקבל הן ממועצת העיר שעורכת בדיקות כדאיות מצדה, הן מהרשות להתחדשות עירונית והן ממשרדי הממשלה (מש' הבינוי והשיכון ומשרד הפנים).
בהקשר זה חשוב לציין כי במרבית הפרויקטים קיים ממילא חיוב בהיטל השבחה מאחר ומנוצלות זכויות בניה מכוח תב"ע (בנוסף לזכויות בניה מכוח התמ"א), וגם עובדה זו יוצרת חוסר ודאות רב בקשר לגובה ההיטל.
המשמעות של מורכבות ההליך וחוסר הוודאות, היא כי יזם נדרש לבצע הליך מתיש לאחר שהוציא כספים רבים לקבלת אישור לתכניות בניה וכל זאת בעת שכדאיותו של הפרויקט תלויה בספק. ההליך כפי שהוא פועל היום הינו מסורבל, ופוגם רבות בקידום תכניות חדשות להתחדשות עירונית.
בחוות דעתה, הרשות מציעה כי ייקבע היטל השבחה קבוע בשיעור של 25% בכל המדינה, בעוד לעיריות תהינה אפשרות להכריז על אזורים מסוימים כאזורים של פטור מלא או חלקי (כברירת מחדל), או להפעיל שיקול דעת בנוגע לאותם האזורים. בכך, ידעו היזמים טרם הגשת תכניות בניה את כדאיותו של הפרויקט הרצוי (לאור מקומו), ובמידה ואזור מסוים ידרוש הליך בקשה לקבלת פטור, הדבר ייעשה אך ורק אל מול הרשות המקומית.
דעתנו היא כדעת הוועדה, ההצעה לשינוי החקיקה מבורכת, שינוי שכזה יקצר בירוקרטיה מסורבלת בכך שתתבטל שרשרת מיותרת של גורמים מאשרים, באופן שצפוי לחסוך זמן יקר לקידום פרויקטים להתחדשות עירונית ובכך להניע פרויקטים נוספים לשלבי ביצוע.
2. הבעייתיות במועד הטלת היטל ההשבחה:
במצב הקיים, בעת שמאושרת תכנית לפרויקט פינוי בינוי, החוק רואה בכך ביצוע עסקה וזאת למרות שעשויות לחלוף עוד שנים רבות עד שהפרויקט יצא אל הפועל (קבלת היתר וצו התחלת בניה). כפועל יוצא, לדיירים קיים קושי במכירת דירה לאחר אישור התכנית שכן לאחר אישור התוכנית, מכירת הנכס מחויבת בהיטל השבחה.
לדעת הוועדה, מוצע לבחון את האפשרות לדחיית אירוע ההשבחה למועד המימוש הבא (קרי, במעמד מימוש זכויות הבניה בפועל).
דעתנו חלוקה בנושא זה, שכן אף על פי שהמצב היום פוגע בדייר המבקש למכור דירתו לאחר אישור תכנית עקב הוצאות היטל ההשבחה, הרי כי עצם אישור התוכנית מעלה את ערכו של הנכס ומצדיק, בחלקו, את הדרישה להיטל.
לאור האמור לעיל, נראה כי חוות דעתה של הוועדה אינה מספקת ואינה נותנת מענה למצב הנתון ונראה כי על המחוקק לייצר בחיקוק מנגנון הקובע מועד לחבות בהיטל שיתייחס הן לעליית ערך הנכס לאחר אישור התכנית, והן לעובדה כי יכול והתכנית לא תצא אל הפועל.
בעיית הדייר סרבן:
לשם הבנת הכוח הטמון בידיו של הדייר הסרבן, בחוק פינוי בינוי, נקבע כי בהחלטה להקמת פרויקט פינוי בינוי נדרש רוב מבעלי הדירות שבבעלותם ארבע חמישיות לפחות מתוך כלל הדירות שבמקבץ (כלומר 80%), ושבבעלותם 75% לפחות מהרכוש המשותף. דהיינו, כי מקום שיותר מ 20% אחוזים מסרבים לביצוע הפרויקט, זה לא יבוצע.
לדיירי הבניין המשותף קיימת אפשרות לפנות לבית המשפט כנגד אותו סרבן בטענה כי סירובו אינו סביר, ובמצב כאמור רשאי בית המשפט לחייב אותו בתשלום כספי עקב הנזק שיצר ליתר הדיירים, או להורות כי איש מקצוע יחתום בשמו של הדייר הסרבן ובכך לאשרר את הפרויקט.
על פניו נראה כי החוק מונע מדיירים להתנגד לפרויקטים של פינוי בינוי ואולם בפועל המצב שונה. ישנם לא מעט מקרים של דיירים סרבנים שמעקרים קידום התחדשות עירונית, בעוד הליכים משפטיים כנגד אותם דיירים עשויים לקחת שנים רבות.
במסגרת חוות הדעת, הרשות מציעה לאפשר גם למדינה וליזם את האפשרות להגיש תביעה כנגד דייר סרבן, וגם לתקן את סעיף 2 (א) לחוק, כך שיתקיים מנגנון שיאפשר הגשת תביעה נגד בעל דירה שסירובו אינו סביר, גם כאשר ישנו רוב של 66% בלבד. הגשת תביעה שכזו ברוב הנ"ל תתאפשר רק מקום שצורפה לה חוות דעתו של שמאי שמונה בידי הרשות.
לטעמנו, לאור ההגנות הרבות להן זוכים דיירי בתים משותפים ולאור חשיבות פרויקטים להתחדשות עירונית, ההצעה להפחתת אחוז ההסכמה לאישור פרויקטים, והשינוי המאפשר גם למדינה וליזם להגיש תביעה כנגד דייר סרבן, תאפשר קידום פרויקטים שמעניקים פתרון למצוקת הדיור כאמור ומאפשרים צמיחה בריאה של מרקם החיים הסובב אותנו.
סיכום
להתחדשות העירונית יתרונות רבים ובעיקרם הצורך לאיתור פתרון לבעיית מצוקת הדיור. החקיקה הקיימת היום, המסדירה את מערכת היחסים המורכבת בין השחקנים בתחום ההתחדשות העירונית, עדיין מלווה בכשלים רבים ויוצרת חסמים לקידום פרויקטים חדשים. חוות דעתה של הוועדה, שמקצת מהצעותיה הובאו במאמר זה, חשובה מעצם קיומה – העלאת המודעות לכשלים הרבים הקיימים בתחום זה ובכך מתן אפשרויות שונות למחוקק לפתרון בעיות אלו וקידום הסרת החסמים. כמו כן, משרדנו רואה בחיוב את פרסום עמדת הרשות, ואף נוטה להסכים עם מרבית מעמדותיה, תוך הסתייגות מהצעות פרטניות.